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大型电网建设项目压覆探矿权纠纷诉讼实务要点

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本文发表于《中国电业》期刊(ISSN 1002-1140)2019年10月第20期。《中国电业》是由国家新闻总署备案的正规学术期刊,主管单位: 国家能源局,主办单位:中国电力报社、中电传媒股份有限公司。

摘 要:大型电网项目规划设计、建设过程中,经常涉及矿业权压覆的备案审批、补偿谈判、纠纷处理。本案即从电网建设项目方角度,讨论电网建设项目与被压覆矿业权人发生诉讼纠纷的常见情形、应诉准备工作、以及庭审抗辩思路,以供项目方法务工作人员参考。

关键词:电网建设;探矿权;压覆;诉讼

引言

内蒙古自治区、贵州省、 山西省、云南省等地,是典型的矿产省区,矿产行业是省内重要经济支柱之一;很多矿产资源分布区域,恰恰会存在与电网建设项目的输电线路或设施选址重叠,影响矿业权人行使探矿或采矿权,进而引发争议诉讼。其中,输电设施建设项目压覆探矿权而引发的争议较为复杂,本文就其诉讼实务加以讨论。

一、纠纷情形

在大型电网建设项目实施过程中,建设单位通常会按照国土资发〔2010〕137 号文件《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》第四条规定,履行可能压覆矿产的查询、与矿业权人签订补偿协议的前置程序。

即在项目选址前,需要向国土资源主管部门查询矿产资源规划、 矿产资源分布和矿业权设置情况;对于需要压覆矿产资源的,委托具有相应地质勘查资质的单位编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告,并与矿业权人签订协议,内容应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿。

业内一般将矿业权按不同阶段分为探矿权、采矿权,原则上,探矿权主要补偿前期成本,采矿权主要补偿直接损失。故对探矿权人的补偿,主要依据压覆探矿权区域内原核实保有资源储量,按其在取得探矿权时缴纳的价款和资金占用费计算,并分担压覆区域探矿权人投入的勘查资金。

但站在探矿权人角度,则倾向于要求建设方按照预期收益来进行补偿;加上现有文件规定压覆矿业权补偿范围的原则性,所以建设方与探矿权人很难就压覆范围、补偿金额达成一致。而大型电网项目几乎都有严格的工期进度要求,建设方可能在补偿谈判完成前就需要开始施工,被压覆的探矿权人行使权力受阻,就会选择诉诸法院。

还有一种情形,建设方履行了项目设计线路的压覆矿业权查询程序,并避开了可能压覆的矿业权区域范围,但在实际施工过程中,电网通过线路发生变更而经过了探矿权区域,被矿业权人主张压覆赔偿;这时候因为压覆已经发生,被压覆探矿权人可能主张超出市场平均的高额索赔,才愿意签署《压覆协议》,建设方难以接受,进而引发诉讼争议。

二、诉讼准备

电网建设项目压覆探矿权诉讼,常见两类案由:排除妨害纠纷、财产损害赔偿责任纠纷。探矿权人遭受压覆,请求赔偿损失是主要目的,附带提出停止侵害、排除妨害的诉讼请求;即便探矿权人只提“排除妨害”诉求,建设单位也需引起高度注意,进行充分应诉准备,因为大部分情况是探矿权人在为后续追偿做铺垫。

2.1 前期调查取证

在电网建设项目压覆探矿权纠纷中,除了查阅对方提交法庭的证据材料,作为建设方律师很重要的一项前期工作,即向法院申请调查令后,前往探矿权登记的自然资源厅矿管部门调取探矿权相关登记资料:《申请登记书》、《延续登记书》、《勘探报告》,其中包含的矿产分布、资源深度、储量类型等图纸文件。

通过这部分文件,一方面可以为建设方抗辩“是否压覆探矿权”提供依据,因为探矿权不同于采矿权,诉讼发生当时的探矿权区域内,不一定有矿产资源分布,并且随着探矿进展,其区域会逐渐收缩。另一方面,建设方可以就可能造成的”压覆损失“进行评估,提前判断诉讼风险,在诉讼进行到一定阶段时,采用与探矿权人和解的方式降低损失。

2.2 选择鉴定机构

电网建设项目压覆探矿权纠纷,涉及到电网工程、矿产勘查开采两个行业,具有一定专业性,部分地方法院法庭可能缺乏审理此类案件的经验,而倾向于要求双方当事人共同选定司法鉴定机构,依据鉴定结果进行裁判。

因为“压覆探矿权”在法律法规、行业标准及司法实践中,缺乏统一、明确的概念及界定标准,如果任由司法鉴定机构出具“是否压覆探矿权”的结论性意见,可能存在很大的主观判断空间,对于建设方而言,反而丧失了庭审抗辩、质证的机会。

所以建议在鉴定事项中要求鉴定机构围绕现场施工建设、探矿权区域、勘探作业方式等事项进行参数鉴定,而不仅仅就是否构成”压覆探矿权“进行单一结果鉴定。因为“压覆探矿权”这一结论,不仅仅是行业问题,更需要结合相关法律规定、法庭调查认定的事实,进行综合判断,应当争取回归到审判程序进行充分的辩论、质证,由法庭来最终裁判,司法鉴定意见最好只是作为证据之一。

2.3 聘请专家证人

由于电网建设项目压覆探矿权纠纷的复杂性、专业性,所以律师可以考虑申请专家证人参与出庭辅助,来帮助法官厘清一些行业概念、术语所代表的真实含义,对”压覆探矿权“的构成条件形成更为准确的界定,作出客观裁判。

虽然代理律师也可能熟悉行业,能够说明行业专业内容;但专家证人作为第三方在庭审过程中就案件事实专业部分进行客观发言,身份上有一定中立性,比起代表一方当事人利益的律师,法官显然更愿意听取及采信专家的意见。

只是具备符合具体案件情况相关资质的行业专家寻找不易,同时要有意愿、能够安排出时间参加庭审,所以需要律师从案件准备阶段就开始联络,或者提前储备一定的行业人际资源。

三、庭审思路

因没有履行矿业权压覆审批、补偿、备案程序,或者履行程序存在瑕疵,或者实际施工建设与压覆备案、协议内容不一致,而引发压覆探矿权纠纷诉讼,我们通过检索、分析大量法院裁判文书,并结合法律实务经验,归纳出如下庭审思路。

3.1 探矿权“压覆”抗辩

按照《铁、锰、铬地质勘查规范》DZ/T0200- 2002 的界定,探矿权有预查、普查、详查、勘探等不同的阶段。探矿权行使的不同阶段,对应着不同的权利区域范围,以及能够查明市场价值,影响到是否构成压覆探矿权。

我们查询到四川省高级人民法院作出的(2017)川民终196号《乐山鑫达置业有限公司、国网四川省电力公司财产损害赔偿纠纷二审民事判决书》中,法院对是否构成压覆矿产资源的认定为:所谓压覆矿产资源,是在建设项目实施后导致矿产资源不能利用开发的行为,但在建设项目于矿区范围重叠而不影响矿产资源正常开采的,不作为压覆处理。

依据国土资源部《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》(国土资发〔2010〕137号)第二条第(一)款的规定:“建设项目压覆区与勘查区块范围或矿区范围重叠但不影响矿产资源正常勘察开采的,不作压覆处理”可知,“建设项目与矿区范围压覆区重叠”及“影响矿产资源正常勘察开采”是构成压覆的两个必要条件。

建设方及建设方律师在庭审中,可对是否构成“压覆探矿权”展开充分的抗辩。

首先,电网建设项目并未与探矿权区域重叠。

电网建设项目比较特殊,塔基可能形成“点”压覆,但压覆面积按地面接触面积、还是按保护区域面积,存在争议;电路可能形成“线”压覆,但压覆范围是否要向两边拓展,以及拓展的距离,亦存在争议。这点的关键在于建设项目压覆评估区范围的确定,各个地方国土资源主管部门出台的规范会有不同要求。

比如云南省国土资源厅《关于进一步规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》(云国土资〔2010〕399号)第三条第(一)款的规定:“建设项目选址前,建设单位应分别向省、州(市)、县(区、市)各级国土资源行政主管部门查询拟建项目所在地区的矿产资源规划、矿产资源分布和矿业权设置情况。调查范围一般建设项目征地外延50-100米范围,特殊项目由建设单位确定调查范围。”

有的探矿权人可能引用《中华人民共和国电力设施保护条例实施细则》第十条规定:“任何单位和个人不得在距电力设施范围500米内(指水平距离)进行爆破作业”,主张电网建设项目对探矿权的压覆影响范围应外延至500米范围,这是将“保护区”与“调查区”的概念相混淆。前者为探矿权人在行使权力过程中的注意义务,后者才可作为电网建设项目与探矿权区域是否重叠的参考认定标准。

其次,即便电网建设项目当前与探矿权区域重叠,也可能不压覆探矿权。

探矿权范围一般较大,但矿床是矿产资源的基本单元,是经过地质勘查工作查明资源储量并在一定的经济技术条件下能被开采利用的综合地质体,如电力工程建设项目用地范围内的矿权范围无或暂无资源储量备案登记的,也不应按照压覆探矿权处理。

最后,即便电网建设项目与后续探矿权区域重叠,但并不影响正常勘查、开采。

对于探矿权而言,即便压覆区域确实与矿业权人行使勘探权利的区域重叠,也需要结合具体的建设项目、勘探手段来判断影响程度。

尤其电网建设项目,悬空线缆不直接与地面接触,一些爆破措施可能有限制,但不影响大部分常规勘探作业;即便与地面接触的电网设施,如果矿产资源埋藏足够深,而压覆设施实际占地面积很小的话,可能也不会影响正常勘探或开采,或者在采取一定保护措施之后可以正常勘探或开采,并未对探矿权人造成实际损失,不能构成“压覆探矿权”。

如河北省国土资源厅《建设项目压覆矿产资源管理办法》第十条规定:“建设项目压覆区或规划区与勘查区块、矿区范围重叠但不影响矿产资源正常勘查、开采的下列情形,不作压覆处理:……(二)埋深在1200米以深的矿产资源;……(四)拟建建筑物保护等级为Ⅲ级、Ⅳ级,由乙级以上资质的矿山设计部门出具不影响矿产资源开发利用论证意见,同时建设方承诺不干涉矿业权设置的。”

3.2 探矿权“赔偿”抗辩

假设在法庭审理中,认定建设方对探矿权构成“压覆”,建设方及律师还可以继续对压覆所造成的损失、赔偿责任承担进行抗辩。

首先,建设方并未造成确定损失,不应赔偿探矿权人。

从探矿权到采矿权,还需要经过一系列的勘查、审批程序,尚未形成明确的市场经济价值,建设方并未造成确定损失,不应赔偿探矿权人。

我们查询到四川省高级人民法院作出的(2017)川民终196号《乐山鑫达置业有限公司、国网四川省电力公司财产损害赔偿纠纷二审民事判决书》中,法院认为:由于探矿权不等同于采矿权,其经济价值依赖于勘探所取得的成果,而能否通过勘探取得成果具有较大的不确定性、风险性。……根据本案证据,无法认定案涉探矿区域内可供开发利用的矿产资源及其经济价值,也就无法认定省电力公司建设案涉基铁塔和输电线的行为构成了对案涉探矿权的侵害。

其次,赔偿探矿权损失,应仅限于补偿前期投入。

从宪法和法律规定来看,我国的矿产资源属于国家所有,建设项目压覆对矿业权人的补偿,是考虑到矿业权有偿取得,如果权利行使受阻,应当予以补偿;但电网建设项目是为基础建设、民生工程,并非单纯的商业盈利行为,所以该补偿应以填平损失为原则,而不应成为矿业权人主张超额赔偿的依据。

按照《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》国土资发〔2010〕137 号第四条第(三)项第2点规定“补偿的范围原则上应包括:……所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失 ”,对探矿权人的补偿仅限于前期合理投入,主要依据压覆探矿权区域内原核实保有资源储量,按其在取得探矿权时缴纳的价款和资金占用费计算,并分担压覆区域探矿权人投入的勘查资金。

参考文献

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